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- 发表于：2012/5/17 12:36:21
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浅论明代监察制度 我国监察制度源远流长 ,最早可溯源于殷商和西周。从秦代开始,正式置御史府,秦汉以后形成制度。魏晋以后,制度日臻完备,至隋唐时期,监察制度开始法律化、定型化,日趋成熟。宋元时期,监察制度得到了进一步的完善,到了明朝,随着封建专制主义中央集权的国家制度日益向极端的君主专制方向发展,封建监察制度也更为完备和严密,为明朝统治树起了一根支柱。明朝监察监督机制有其独特之处,但亦因时代存在许多局限性。一 演变 明朝的监察制度，大体上包括了御史制度、言谏制度、地方监察制度、法律制度等，这些制度大都由前代沿袭而来，到明代逐步完善。明代统治者总结了历史上历代治理国家的经验，尤其是吸取了元朝灭亡的教训，对于官吏的监督与纠察、强化“天子耳目”的作用有着深刻的认识。使明代的监察制度经历了一系列的演变。 其一，御史制度上的创新。明初曾一度效仿元制设御史台，掌监察，之下亦效元制设殿中司和察院，成为国家三大府中尤为重要的。洪武十五年朱元璋撤销御使台，正是创设督察院，两年后又对其内部机构设置进行了调整，从而完成了台、察合一的制度创新。建文帝明世祖等后继者也进行了相应的改革。都察院是专门负责维持封建国家机关以及官吏纲纪的部门，“职责纠劾百官，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”， [1]成为全国最高监察机关，总揽全国监察事务。它是正二品衙门，其主要工作人员是各种御史。主官左、右都御史各一人(正三品)，其下有左、右副都御史各一人（正四品），左、右1111都御史各两人（正五品），以地区划分的十三道御史若干人（正七品）。他们按地区和业务分工，负责对全国各方面的监察工作，权力甚大，无所不监。因此在人选和任用上，明朝极其慎重，要求也非常严格。督察院的御史是最直接维护朝廷封建统治利益的人物，所以他们的职级虽然较低，但权力很大，这强化了中央对百官的监察权力，旨在使各衙门不能独断、加强皇权，促成了明王朝高度中央集权的君主专制之制度的建立。其二，言谏制度上的发展。 1367年，朱元璋承袭宋元旧制设给事中，洪武六年始分吏、户、礼、兵、刑、工六科，六科给事中初设，至洪武二十四年以后逐渐定型，这成为明代监察制度的一个重要发展。假如说，督察院的御史着重监察全国官吏和一般机关，那么六科则是对六部的业务进行对口监察，二者不相统属，可互相弹劾。每科各设都给事中一人（正七品），左右给事中各一人（从七品），给事中四至十人不等，其职责是“常侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”.[2]因为六部是全国最高的行政管理部门，所以六科一对它们的监察作为主要职责，对封建地主政权来说是有其必要性的。六科给事中的威权与御史相近，但其专门化的业务监察，要求工作尚在进行当中便发现并纠正其可能的危害，消灭可能造成的损失。当然，明朝对其人选也是要求很严格的，按规定，一般是“在各衙门办事进士及历俸二年以上行人、博士并推官、知县三年考满到部者”。[3]同时明朝也很关注给事中的考核，七品小官，其升降都要由皇帝来定度。可见，明朝大量设置台谏官，一方面是为了维护皇权以防止权臣跋扈，另一方面则为了加强中央与地方的联系，以便于对内外百官行使皇帝的权力。其三，地方监察制度的完善。明代地方行政层级工分三级，监察机构也与此相对应。朱元璋称帝前就在全国 13个行政区内分设按察司，并在其下设41个按察分四。按察司为地方最高监察机构，相对于都监察院又称“外台”，虽隶属于中央的督察院，但其行事有一定的自主权。洪武二十四年敕“懿文太子巡抚陕西”[4]，始创巡抚之制。宣宗时期派遣巡抚“巡行天下，安抚军民”，已成定制。这些巡视地方的监察官员若兼领其他专项事务，则称总督提督等。到明中期前后，因某种需要，这些特殊的官名已发展为固定官职，如宪宗五年（1469年）始设两广总督；宣宗宣德年间在关中、江南等地专摄巡抚，都成定制。这样，总督巡抚监察专项事务的制度得以完善。主要由按察司督抚及监察御史出巡地方（巡按御史）等互不统属但相辅相成，形成纵横交错、组织严密的地方监察体系。其四，法律制度上的贡献。从朱元璋开始，明朝历代统治者制定并完善了监察法规，为一部正式的监察法规的出台奠定了基础。公元 1439年正式颁布了《宪纲条例》，对监督官的地位、职权、选用、监督对象及行使权力的方式和监察纪律作了详细的规定，成为明代有深远影响的监察法规，并为弘治时《大明会典》的出台打下了坚定的基础。“重典吏下”、“明刑弼教”的法律制度成为明代监察制度的重要组成部分。以上是明朝监察制度的重要组成部分，再加上“考满、考察相辅而行”的考核制度，厂卫秘密监察的特务制度等，共同构成了明暗结合的监察网。这样，督察院、十三道监察御史、六科各司其职，又互相纠察，再加上监察法规的辅佐，使明朝的监察制度十分严密。 二、独特之处 明朝监察制度健全 ,地位突出,监察内容非常广泛,与明以前的各朝代监察制度相比有其独特之处。主要表现在:1.监察权相对独立 我国监察权相对独立,由来已久,到了明朝,其独立性更强。明朝十三道监察御史形式上要受都察院的节制,但行使职权时,往往可以撇开它而独立行动,直接受皇帝节制六科给事中更是独立一署,直接就六部事务向皇帝上奏。同时,御史的委任权属皇帝,而不是吏部。这就保证了御史在行使权力时不受干扰,而具有权威。2.监察范围广泛,权大威重 明朝上至官府,下至民间,无一不在监察之中。监察权的监察范围很广泛,行政、司法、军政、警政、财政、教育、考试及一切朝令和祭祀的典礼,都要受到监察。最突出表现在:(1)监察范围涉及思想和学术领域(2)拥有很大的司法权,明朝六科给事中轮值时握有一定的案件终审权,巡按御史亦可直接查处违法失职官吏(3)对官吏的陟黜任免有相当大的法定议定权。另外,明朝监察御史都有“风闻弹奏”和“大事奏裁、小事立断”[5]的特权,因此,他们可以无所顾忌地弹奏惩治官员。3.位卑权重,禄薄赏厚 明朝监察御史和六科给事中秩低,仅为七品、从七品之职,有些甚至是秩仅九品的芝麻官,但他们上至规谏君主,奏劾勋戚旧臣,下至黎民百姓,均在其纠弹范围之内。监察官员的地位很微妙,位卑但赏厚,御史工作有成绩,则可以超擢为三品组织按察使。明朝顾炎武对此有所评价:“夫秩卑而命之尊,官小而权之重,此小大相制,内外相维之意也”[6]。事实是,位卑则吝惜官位之念轻而敢于斗争权重则执行任务不受阻碍而易于立功赏厚则立功之心切而勇于奋进。故此明朝御史都能行其职权,不避权贵。4.监察制度严格,不避权贵亲属 明朝监察制度严格,监察监督官员多能秉公执法,对贪官污吏,惩处甚严,有些甚至剥皮示众。对于皇亲国戚,亦不宽容。宣德时,直隶巡按白圭弹劾武定候郭铉纵容家人抢占民田、拆毁民居、掠夺天津、屯田千亩一事,郭铉虽获宽宥,其家人却受到严厉惩处。更难能可贵的是,明太祖朱元璋不避权贵亲属,坚持实行“王子犯法,与庶民同罪”原则。附马都尉欧阳伦,是朱元璋女儿安庆公主的丈夫,洪武末年,他几次遣家人违禁贩运私茶,“所至绛骚,虽大吏不敢问。有家奴周保者尤横,辄呼有司科民车至数十辆。过河桥巡检司擅捶辱司吏,吏不勘,以闻”[7]。朱元璋不以至亲曲宥,下令赐欧阳伦死,周保等伏诛。5.慎重人选 明朝监察官员位卑权重,因而吏部、都察院,甚至皇帝对其人选非常重视,除有严格的选任、考课、签转制度规定外,对监察官员本身亦有严格要求,如清廉耿介、刚正不阿、富有学识、熟谙法令,能表率官常,识达大体等等。明朝言官大多由学识渊博者充任,这保证了监察官员较高的素质。因此,他们能对朝廷大事和皇帝的过失,多所匡正。6.对监察官员规定严格纪律并制定互监制度 监察官员权力很大,在其行使职权时,并有法律保障。但也并非任其无限发展,而是有所制约。《大明会典·卷二零九》对所有监察官员都有数条规定,内容多为“纪律”与“处务”方面。如禁嘱托,“凡都察院官及监察御史、按察司官吏人等,不许于各衙门嘱托公事。违者如常人加三等,有赃者,从重论。”核公文:“凡监察御史,行过文卷,从都察院磨勘。按察分司行过文卷,听总司磨勘。如有迟错,即便举正,中间果有枉问事理,应请旨者,且实奏闻。”纠不当:“凡监察御史、按察司官,巡历去处,所问公事,有拟断不当者,监察御史、按察总司,随即改正。当该吏典,罪之如律。仍将原问御史及分司官,拟断不当事理,具奏,得旨方许取问。”察善恶:“凡监察御史、按察司官,巡历去处,所闻有司等官,守法廉公,廉能昭著,随即举闻。若奸贪废事,蠹政害民者,即便拿问,其应请旨者,具实奏闻。若知善不举,见恶不拿,杖一百,发烟瘴地面安置,有赃从重论。”[8]7.特务监察的出现 历代封建皇帝都不同程度地任用特务,秘行伺察,以加强对官吏的控制和人民的统治。但是,把特务监察组织作为国家机构的组成部分始自明朝。这种暗访的监察形式的出现,标志着明朝专制主义统治的极端发展。监察制度至此,机构完备,上下相维,左右交错,明暗并行,全国人民都处于一张以皇帝为总纲的监察网之中。三、评价 明朝监察制度是在总结历代监察制度的基础上 ,发展并完善的。它无论在组织机构、官员的设置,还是职权范围等方面,都进一步完备、系统、严密、简便和规范。这一严密的监察制度一方面加强了对各级官僚机构全面的行政监督，有利于社会秩序相对安定；一方面直接参预并予以监控官吏的选拔、简任、考察等方面，对于整肃吏治、提高官员素质有重要作用；而且，言谏官谏天子、纠朝廷，也树立了秉公办事的典范。然而,由于整个封建政体的腐朽,监察制度本身也无一例外地弊端丛生,这使其具有更大程度上的局限性。主要表现如下:1.皇权高于一切 我国长期的封建制度,其建立与发展与皇权膨胀息息相关。明朝监察制度的发展与完善,即是明朝中央集权的产物。这样,明朝监察制度本身只可以附庸皇权为最高原则,监督和制约皇权以下的官吏,很难从根本上触及皇帝。明朝御史和言官的职权、任免、考察、黜陟,都取决于皇帝的个人意志,其权力来自皇权。他们直接对皇帝负责,正所谓“御史纠弹,皆承密旨”[9]。遇到开明的君主,监察机关有时尚可成为“纠百官罪恶之司”。即便明君,亦往往凭个人好恶恩怨亲疏阻止监察工作的正常运行。如果遇到昏君奸臣当道,时局动荡,法制败坏,监察机关则往往成为包庇贪官污吏和制造罪恶之司了。嘉靖皇帝就曾多次驳回御史、给事中的弹劾,对严氏父子一味袒护。正德皇帝时,宦官刘瑾专擅朝政,残害百姓,长期逍遥法外。万历时张居正控制下的监察官员从来只纠察对张居正不利的人,这样使得监察机关的工作大打折扣。至于在皇权专断之下,正直敢监的监察官遭杀身之祸的情况更比比皆是。嘉靖三年,群臣因谏诤大礼事件,廷杖丰熙等134人,被廷杖死者16人之多。明代前期,皇帝开明,言路稍宽,监察官能较好地直言纠劾,因此升迁多而贬谪极少。到了中后期,由于皇帝昏庸,宦官干政,厂卫猖獗,阁臣倾轧,党争纷起,监察权不断削弱。虽然他们仍能恪尽职守,但大多数惨遭诬陷入狱、贬谪。正因为监察制度以“为君尽忠”为宗旨,因此监察制度的作用大小,都取决于皇帝的开明程度。2.御史职权过大 明朝御史“代天子巡狩”[2],权力极大。与地方承宣布政使平列,威福尤过之,每至府县,官吏晋见时,须行跪拜礼。这不仅干扰了地方行政机关职能的发挥,而且为御史滥用职权、贪污受贿提供了条件。另外,监察官范围涉及到了思想学术领域,加强文化专制主义,大兴文字之狱,使得社会噤若寒蝉,万马齐喑,读书人只得俯首听命,无所作为而且对于思想言行的监察也损害了监察制度本身的严肃性、确定性和规范性。更有甚者,明朝御史有“风闻言事”的特权,这虽然对一些御史有某些督促和鼓励作用,但却对另一些御史不负责任地攻击他人提供了法律保障。这样一来,冤滥无辜,生灵涂炭的情况时有发生。明成祖时,御史陈瑾劾治建文死难臣子,株连数百余家,许多御史皆掩泣,而陈瑾却说“不治此狱,则吾辈无名”,其无法无天可见一斑。这种特权使监察工作失去严肃性。明代学者邱浚对此曾进行评论:“风闻言事,此岂治朝盛道之事哉!……苟不察其有无虚实,一闻入言,即形之奏牍,置之宪典,呜呼!莫须有何以服天下哉!”3.以附庸皇权为己任的监察制度无法摆脱自身腐化的趋势 不法的监察官员贪污纳贿,威福任情,严重影响着监察机关职能的发挥。这种情况在明中叶后,表现得尤为突出,许多监察官员常有考察不实,敷衍塞责,举劾不公,攀附权贵、巧取豪夺、搜刮民脂民膏之事发生,到崇祯年间,吏治败坏到了极点。大臣梁廷栋曾奏称:“朝觐、考满、行取、推升,少者费五六千金。合海内计之,国家选一番守令,天下加派数百万。巡按查盘、访缉、馈遗、谢荐,多者至二三万金,合天下计之,国家遣一番巡方,天下加派百余万。”[10]这种情况使得监察官根本不可能有效地完成其监察任务。4.监察官员参与朋党派系之争 随着明朝封建政治的腐败,统治集团中经常出现党争。嘉靖以后,门户朋党之争尤其激烈,监察官员也都卷入了这些政治斗争,充当党同伐异的鹰犬。天启年间,东林党与阉党之间大规模的“京察”、“大计”之争,几乎把全国所有的官员都卷进去了。监察官员的卷入,不仅使监察机构的作用流于形式,言官重于空谈、轻于实政,而且加速了整个封建官僚集团腐败的程度。后来有些监察官员成为党派的骨干,更扩大了党争规模。明中叶后,随着监察机构的积重难返,整个官僚肌体严重腐烂,最后走向灭亡。四、小 结 在明朝二百多年的统治中 ,日渐完备的监察制度对明朝政治系统进行监控调节,平衡政治、经济诸方面关系,保证庞大的官僚政治机器能够按照封建制度的运行轨道运转,起着非常重要的作用。监察权相对独立监察范围广,权大威重位卑权重,禄薄赏厚、监察制度严格,不避权贵亲属对监察官员规定严格纪律并制定互监制度等特点,对于今天发展完善我们的监察制度,依然可资借鉴。然而,明朝的监察制度的弊端也是明显的。如监察御史组织上属于都察院，却不受都御史节制，而是直接对皇帝负责，这就啬了都御史监督百官的难度。另外，地方上既有提刑按察司，而同时又有巡按、巡抚之职，使得在执行监察工作时，必然出现相互项撞或互相推诿的现象。还有，明朝的监察法规虽然不少，可是由皇帝直接控制的机构如东厂、西厂、锦衣卫等，根本不受监察机构的节制，也不把监察法规放在眼里。这些人既是皇帝的宠信，自可无法无天，横行天下，致使一些监察官员反而成了这些特务机关的鹰犬，使监察法规的效用遭到更大程度的破坏，终于出现政治腐败的局面,皇权高于一切等制度的致命缺陷,使得明朝的监察制度举步维艰,很难发挥其应有的作用,最后,随着明朝整个封建统治肌体的腐朽而走向灭亡。
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